Paradojas del presidencialismo

El caso argentino

Por Jorge Yáñez Lagos[1]

 

Antecedentes sobre las paradojas de un concepto

Las críticas al presidencialismo en América Latina no son nuevas. Hace tres décadas atrás, la visión de Juan Linz se centraba en un supuesto irremediable quiebre democrático que esperaba a los países con sistemas presidenciales. En cambio, actualmente los supuestos apuntan a problemas de diseño, que generan bloqueos, rigideces, conflictos de gobierno y dificultades para gobernar (Martínez, 2022).

Por otro lado, una de las razones que se han esgrimido para reemplazar el presidencialismo —en el caso chileno— responde a una supuesta concentración del poder en manos del Ejecutivo. Esto es lo que se denomina erróneamente hiperpresidencialismo. Por el contrario, quienes sostienen que el sistema presidencial concentra demasiado poder en el presidente, proponen como alternativas modelos semipresidenciales o parlamentarios (Martínez, 2022). De algún modo, cada país latinoamericano acusa a su sistema de ser un hiperpresidencialismo.

No obstante, en el sistema presidencial el Congreso es autónomo del Ejecutivo, mientras que en el semipresidencialismo el presidente retiene la atribución de disolver el Legislativo, situación que bajo los poderes del sistema presidencial no es posible. De esta forma, en el semipresidencialismo la balanza de poder se inclina hacia el Ejecutivo en desmedro de la asamblea. En el caso del parlamentarismo, la concentración del poder es históricamente conocida, pero por diversas razones no se menciona. Mientas el primer ministro y su gabinete mantengan la confianza del Parlamento, ejercen un poder significativo, lo cual representa una enorme autoridad del Ejecutivo en este sistema (Dodd, 1976 citado en Martínez, 2022).

Esta perspectiva ha mermado la comprensión acerca del funcionamiento de las democracias presidenciales contemporáneas en América Latina. Al contrario de lo planteado en el debate público, “el poder estaría mucho más concentrado en el Ejecutivo en los sistemas parlamentarios y semipresidenciales que en el presidencialismo, modelo que se desea reemplazar precisamente porque supuestamente concentraría mucho poder en el presidente” (Martínez, 2022: 30).

Ahora bien, también se hace necesario aclarar algunos aspectos generales sobre el presidencialismo. En primer lugar, el presidencialismo se caracteriza por la elección popular del presidente de la República, realizando de manera separada la elección de congresistas; ya sea o no en el mismo día. En otras palabras, al momento de votar se entregan al menos dos papeletas: una con los nombres de las personas que quieren llegar al Legislativo y otra con quienes aspiran a la presidencia. De esto se agrega que el presidente es elegido popularmente, siendo independiente del Legislativo. En segundo lugar, en el presidencialismo tanto el presidente como los congresistas son elegidos por un período fijo, que determina la Constitución Política. En tercer lugar, un rasgo distintivo del presidencialismo es que el presidente es, al mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno. En su condición de jefe de Estado, el presidente representa los intereses permanentes de la República a nivel nacional e internacional, mientras que como jefe de gobierno tiene la responsabilidad de conducir políticamente el país (Martínez, 2022).

Por lo tanto, el concepto de presidencialismo se fundamenta tanto en el origen separado del Ejecutivo como en la supervivencia autónoma del presidente y del Legislativo, puesto que ninguno de los dos poderes puede acortar al otro (Mainwaring y Shugart, 2002). De modo que, la mayoría de la literatura que analiza la intensidad de los presidencialismos en América Latina parte de la idea de que las variaciones entre los países se encuentran expresada por la estructura de mutuos controles —check and balance— entre Ejecutivo, Legislativo y Judicial (Basabe-Serrano, 2017).

En todo este escenario, Argentina no se encuentra ajena a esta tendencia. Por lo tanto, el presente artículo aborda los dilemas del presidencialismo ilustrados en el caso argentino. En particular, se plantea indagar en una eventual concentración del poder Ejecutivo o en la existencia de un hiperpresidencialismo.

 

Desarrollo sobre el caso argentino

En Argentina, el proceso constituyente de 1853-60 condujo a la creación de un Estado federal y un Ejecutivo relativamente poderoso como resultado de los intereses provinciales y el líder más probable del futuro gobierno. En aspectos generales, la organización política del Estado, tales como la forma de gobierno presidencial, el modelo de federación centralizada y los poderes de emergencia del ejecutivo, la Constitución estuvo influenciada por las ideas de un liberalismo de carácter conservador. La creación de la nueva República en Argentina tenía como propósito histórico crear una autoridad nacional en un contexto de fragmentación territorial y de conflicto persistente entre fracciones a nivel local (Negretto, 2013).

Por otro lado, una forma de gobierno presidencialista varía en intensidad respecto a variables institucionales, partidistas y aquellas propias del contexto económico y social. En otras palabras, se plantea una tipología de distintos tipos de presidencialismo con dos dimensiones de análisis: poderes políticos y poderes contextuales. La primera dimensión hace referencia a la naturaleza política y engloba tanto los poderes institucionales del presidente como el tamaño de su bancada legislativa. La segunda dimensión es de naturaleza contextual y comprende el desempeño de la economía del país como la aprobación ciudadana a la gestión del presidente (Basabe-Serrano, 2017).

En tales circunstancias, cuando la intensidad de los poderes políticos y contextuales es alta, se identifica un país donde el presidente puede llevar a cabo su propia agenda sin mayores obstáculos o contratiempos. La bonanza económica y la alta popularidad del jefe de Estado incrementan las posibilidades de que las acciones de bloqueo opositor se vean reducidas en su mínima expresión. Esta situación ideal es lo que se conoce como presidencialismo imperial. En este tipo de escenarios, el presidente no requiere de acuerdos con otras fuerzas legislativas, puesto que, al mantener una amplia bancada oficialista, se ve reducida la necesidad de negociar y llegar a acuerdos (Basabe-Serrano, 2017).

En Argentina, la crisis del 2001 significó una bisagra para el sistema político argentino operando como un fuerte incentivo para evitar la debilidad presidencial; y, en consecuencia, fortalecer el liderazgo del Ejecutivo (Coutinho, 2022). Sin embargo, la tipología de presidencialismo imperial no se relaciona —empíricamente— con la trayectoria histórica de Argentina.

Sin ir más lejos, los presidentes argentinos tienen el poder para designar su gabinete de ministros, el uso del veto como herramienta destinada a evitar acciones del Congreso, la capacidad de crear normas de carácter legislativo sin necesidad de contar con una delegación legislativa previa o recurrir al Congreso (DNU) y las transferencias intergubernamentales a las provincias, entre otros. Por un lado, el régimen político argentino confiere al presidente recursos para gobernar de manera unilateral, pero condiciona su uso a la distribución del poder partidario. De esta forma, se evidencia una tensión entre la utilización de los recursos de gobierno y sus resultados sobre el funcionamiento del régimen político (Bonvecchi y Zelaznik, 2012).

Con base en lo anterio, se puede señalar que los recursos de gobierno permiten al presidente argentino disciplinar políticamente a legisladores y gobernadores, así como centralizar la autoridad fiscal; no obstante, el uso pleno de estos recursos puede alterar el equilibrio entre los actores principales del régimen político y eventualmente movilizarlos a resistir o limitar el poder presidencial (Bonvecchi y Zelaznik, 2012). De ahí que, históricamente de los 50 individuos que ejercieron la presidencia de iure o de facto entre 1854-2007, sólo un 24% sobrevivió en el cargo según el tiempo estipulado de duración de su mandato, de acuerdo con las reglas constitucionales vigentes (Bonvecchi, 2013).

Siguiendo esta lógica para el caso argentino, la situación más conflictiva en el régimen presidencial se produce cuando el presidente carece del apoyo tanto de la mediana como de la mayoría de los legisladores y no se conforma una coalición de gabinete con la mayoría de los escaños legislativos (Negretto, 2006). En esta línea, se caracteriza la importancia que tiene para los presidentes contar con un apoyo legislativo relevante, dado que la bancada oficialista en la legislatura influye decisivamente para aumentar la capacidad del Ejecutivo en la aprobación de políticas públicas incluidas en su agenda (Basabe-Serrano, 2017).

De acuerdo con lo anterior, Chasquetti (2001) señala que Argentina en 1983 inició con un sistema bipartidista, para luego evolucionar a un multipartidismo moderado. Al mismo tiempo, el autor indica que los presidencialismos multipartidistas sin coaliciones de gobierno son una combinación realmente problemática. Esto podría inducir a comportamientos no deseados de los presidentes, como evitar al congreso durante la toma de decisiones, gobernar mediante decreto, o incluso, asumir posiciones autoritarias que violen las normas constitucionales.

Por ejemplo, en la tabla 1 se muestran los poderes partidarios de los presidentes argentinos entre 1983-2007. Asimismo, se manifiesta que la cohesión de los grupos legislativos habría sido más difícil de mantenerse a lo largo del tiempo, advirtiendo una disminución constante en la puntuación de integración partidaria del partido político del presidente. Por descontado, en la tabla 1 se refleja que la mayoría de los presidentes argentinos en el período descrito, no contaron con mayorías legislativas.

Tabla 1. Poderes partidarios de los presidentes argentinos, 1983-2009

Tabla 1. Poderes partidarios de los presidentes argentinos, 1983-2009
Presidente	Partido del presidente	Mayoría en diputados	Mayoría en senado	Integración partidaria del partido del presidente
Alfonsín, 1983-1987	UCR	Sí	No	0,88
Alfonsín, 1987-1989	UCR	No	No	0,88
Menem, 1989-1995	PJ	No	Sí	0,88
Menem, 1995-1997	PJ	Sí	Sí	0,82
Menem, 1997-1999	PJ	No	Sí	0,81
De la Rúa, 1999-2001	PJ	No	No	0,76
Duhalde, 2002-2003	UCR	No	Sí	0,68
Kirchner, 2003-2007	PJ	Sí	Sí	0,76
Fernández de Kirchner, 2007-	PJ	Sí	Sí	0,73

Fuente: Bonvecchi y Zelaznik, 2012: 76.

 

De manera similar a la trayectoria histórica de los presidentes argentinos desde 1983, en la actualidad Javier Milei no cuenta con mayoría legislativa en las cámaras de diputados y senadores. Así pues, se podría conjeturar que la integración del partido del presidente (La Libertad Avanza) sería más bien baja en el Legislativo.

De algún modo, la situación política de Milei rememora lo expuesto por Guillermo O’Donnell respecto a la Democracia Delegativa. En estos casos los presidentes son elegidos prometiendo un “gobierno de salvadores de la patria”, por lo cual supuestamente emanada de la mayoría, se manifiesta el “mandato” delegativo como forma de gobernar. El principal resultado se muestra en los “paquetes” de política económica. Sin embargo, dicha elaboración suele ignorar a los partidos políticos, al Congreso, al Poder Judicial y a las organizaciones de representación de intereses. De manera que, la marginación de los partidos y del Congreso de las decisiones más importantes tiene tres graves consecuencias: 1) profundiza aún más los defectos que se imputan a esas instituciones; 2) cuando, final y fatalmente, el Ejecutivo necesita del apoyo Legislativo, está destinado a encontrar un Congreso resentido que no se siente responsable políticamente de las políticas que comenzaron a soslayarlo; y 3) todo esto se une a las críticas del Ejecutivo sobre la lentitud e “irresponsabilidad” de un Congreso que se estanca en el apoyo requerido (O’Donnell, 1994).

En efecto, la utilización de los vetos y los decretos de necesidad y urgencia (DNU) de los presidentes argentinos, evidencia la tensión entre recursos de gobierno y condiciones para su uso. Todo esto significa que tanto los vetos como los decretos permiten a los presidentes acercar la producción legislativa a sus preferencias, debido a que enfrentan situaciones de gobierno dividido o minoritario, o bien deben lidiar con partidos de gobiernos faccionalizados, es decir, con baja cohesión (Bonvecchi y Zelaznik, 2012).

A partir de esto, la realidad de los presidentes argentinos de no contar con mayorías legislativas, entre otros elementos, evidencia lo siguiente:

“El resultado es una curiosa mezcla de omnipotencia e impotencia presidencial. Omnipotencia que comienza con la espectacular promulgación (por orden ejecutiva, decreto, no por ley) de los primeros paquetes de políticas y continúa con el aluvión de decisiones destinadas a complementar e, inevitablemente, corregir las numerosas consecuencias no deseadas de los primeros. Esto acentúa aún más el sesgo anti-institucionalizador de estos procesos y ratifica tradiciones de alta personalización y concentración del poder en el Ejecutivo. Pero la otra cara de la moneda es la extrema debilidad, cuando no la pura impotencia, para hacer de esas decisiones regulaciones efectivas en la vida social” (O’Donnell, 1994: 13).

En este escenario, el presidencialismo argentino se asemeja más a lo planteado por Basabe-Serrano (2017) respecto a los casos de presidencialismo condicionado. En esta tipología, aunque los diseños institucionales ofrecen herramientas de gobierno al presidente y existe una bancada oficialista de apoyo; en contraste, el país afronta problemas económicos y la aceptación popular del jefe de Estado es baja. En otros términos, los poderes políticos del presidente son considerables, en cambio, la naturaleza contextual no ofrece un ambiente propicio para que la agenda del Ejecutivo se apruebe sin considerar las limitaciones económicas y sociales impuestas, además de no contar con mayoría legislativa.

Después de todo, el funcionamiento del presidencialismo está condicionado por el contingente legislativo del presidente y la disciplina de los partidos políticos en el Congreso. En consecuencia, la disciplina partidaria facilita el funcionamiento del presidencialismo, puesto que un presidente depende de los líderes partidarios para obtener el voto de sus partidos en el Legislativo. Por el contrario, se ha demostrado la existencia de una fuerte asociación negativa entre el contingente legislativo de los presidentes y el nivel de fragmentación del sistema de partidos, es decir, cuanto mayor es la fragmentación partidaria menor es el contingente legislativo del presidente (Chasquetti, 2001).

Por lo tanto, no se evidencia empíricamente una mayor concentración del poder en el Ejecutivo o la existencia de un hiperpresidencialismo en el caso argentino, sino que, más bien se manifiesta una debilidad política en el presidente argentino, basado en lo descrito por O’Donnell (1994), Chasquetti (2001), Bonvecchi y Zelaznik (2012), Bonvecchi (2013), Basabe-Serrano (2017), entre otros.

 

 

 

Bibliografía

Basabe-Serrano, S. (2017). Las distintas caras del presidencialismo: Debate conceptual y evidencia empírica en dieciocho países de América Latina. Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 157, 3–22.

 

Bonvecchi, A. (2013). Recursos de gobierno y supervivencia presidencial en la Argentina. En M. Alessandro & A. Gilio (Comps.), La dinámica del Poder Ejecutivo en América: Estudios comparados sobre la institución presidencial (pp. 161-184). Instituto Nacional de la Administración Pública | INAP.

 

Bonvecchi, A., & Zelaznik, J. (2012). Argentina: Recursos de gobierno y funcionamiento del presidencialismo. En J. Lanzaro (Ed.), Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina y Europa Meridional: Argentina, Brasil, Chile, España, Italia, México, Portugal y Uruguay (pp. 62-74). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

 

Coutinho, M. E. (2022). Recursos institucionales del Poder Ejecutivo y performance presidencial. El gabinete de ministros: diseño, importancia ministerial y funcionamiento. Universidad Nacional de San Martín. https://www.unsam.edu.ar/escuelas/epyg/jornadas/files/2022/6.%20Gabinetes,%20Congreso%20y%20Fuerzas/Mar%C3%ADa%20Eugenia%20Coutinho.pdf

 

Chasquetti, D. (2001). Democracia, multipartidismo y coaliciones en América Latina: Evaluando la difícil combinación. En Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/clacso/gt/20101028021442/11chasquetti.pdf

delegativa_.pdf.

 

Mainwaring, S. & Shugart, M. S. (2002). Presidencialismo y democracia en América Latina: revisión de los términos del debate. En Mainwaring, S. y Shugart, M. S. (comps.), Presidencialismo y democracia en América Latina. Buenos Aires: Paidós.

 

Martínez, C. (2022). Críticas y alternativas al presidencialismo. En Martínez, C. (comp.), Presidencialismo. Reflexiones para el debate constitucional en Chile (pp. 17-34). Fondo de Cultura Económica Chile S.A.

 

Negretto, G. (2006). Minority Presidents and Democratic Performance in Latin America. Latin American Politics and Society, 48(3), 63–92.

 

Negretto, G. (2013). Los orígenes del presidencialismo en América Latina: Un estudio sobre el proceso constituyente argentino (1853-1860). Revista Latinoamericana de Política Comparada, 7, 127–168.

 

O’Donnell, G. (1994). Delegative Democracy? Journal of Democracy, 5(1), 55-69. https://www.google.com/search?q=https://www.liderazgossxxi.com.ar/bibliografia/Democracia-delegativa_.pdf.

 

 

 

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[1] Sociólogo de la Universidad de Playa Ancha (UPLA) de Valparaíso, Chile. Diplomado en Desarrollo, Pobreza y Territorio de la Universidad Alberto Hurtado. Especialización en Análisis de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL). Candidato a Magíster en Ciencia Política de la Universidad de Chile. Cuenta con experiencia en el ámbito de las políticas públicas, relacionadas a la superación de la pobreza, prevención del consumo de alcohol y otras drogas, consultorías concernientes al sistema de educación universitaria y análisis de datos sobre seguridad ciudadana.