El vínculo entre la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la implementación de la política social mexicana

Una aproximación teórica desde el modelo de administración de sistemas de Richard F. Elmore

Por María de Jesús López Salazar y Vanessa Lizbeth Martínez Espinoza

Si se toma en cuenta que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) es la ley suprema que establece, organiza y facultad al gobierno mexicano; entonces, se vuelve de la mayor importancia reflexionar cómo dicho ordenamiento jurídico se vincula con la implementación de las políticas públicas en nuestro país, sobre todo de las políticas sociales en tanto intervenciones políticas dedicadas a investigar e intervenir públicamente –a nivel estadual y local– en las consecuencias materiales y éticas del desigual desarrollo de la sociedad.

Para ello, en este texto, se propone reflexionar teóricamente el vínculo entre la CPEUM y el análisis de la implementación de la política social mexicana a partir de uno de los aportes del teórico Richard F. Elmore conocido como Modelo de la Administración de Sistemas (MAS),[1] en el cual la implementación consiste en la delimitación coherente de los objetivos, los cuales deben contener de forma tácita los propósitos de la política, propósitos que estarían inicialmente establecidos para el caso mexicano en la CPEUM.

Así, en la vinculación señalada se hace necesario un conjunto de categorías analíticas que posibiliten entender la misma, siendo en el MAS los recursos, la eficiencia comunicacional, las condiciones del entorno y la complejidad o tratabilidad, elementos estos que se hayan en la CPEUM y que inciden en la implementación de la política social mexicana.

En definitiva, lo aquí propuesto se presenta como una reflexión teórico-metodológica sobre legislación y su relación con la implementación de políticas públicas, área del conocimiento y la intervención pública-gubernamental a la que en la Academia se le ha prestado poca atención.

Entrando en materia, conviene tener presente que el tema de la pobreza en México es uno de los elementos centrales en el debate académico, político y en la agenda internacional. Un claro ejemplo es la inclusión de la reducción de la pobreza como Objetivo del Milenio[2] y la centralidad del tema en los reportes sobre América Latina del Banco Mundial.[3] Los datos e informes de los organismos internacionales y nacionales, como es el caso de OXFAM,[4] quien recomendó “la eliminación de la desigualdad económica extrema como objetivo mundial en todos los países”,[5] han hecho que la mayoría de los gobiernos realicen políticas sociales con la finalidad de aminorar el problema de la pobreza en todos sus niveles.

Si bien el fenómeno no es nuevo, la pobreza ha sido y vuelve a ser un problema constante para gran parte de la población.

Un cierto grado de desigualdad económica es fundamental para estimular el progreso y el crecimiento, y así recompensar a las personas con talento, que se han esforzado por desarrollar sus habilidades y que tienen la ambición necesaria para innovar y asumir riesgos empresariales. Sin embargo, la extrema concentración de riqueza que vivimos en la actualidad amenaza con impedir que millones de personas puedan materializar los frutos de su talento y esfuerzo.[6]

Por eso resulta importante indagar acerca de las causas y las condiciones que hacen que en México el problema siga creciendo y adquiera graves dimensiones. Su constancia y su agudización hacen cada vez más urgente preguntarse hasta cuándo va a pesar sobre la población tal condición de pobreza y qué soluciones se le van a dar al problema.

Desde la conformación del Estado, en México se realizan políticas sociales dirigidas a dar solución al tratamiento de la pobreza. Su objetivo primordial ha sido mejorar las condiciones de vida de la población que se encuentra en dicha situación. Igualmente, ya en un contexto democrático, se han implementado políticas públicas que sólo ayudan a minorar el problema pero no a erradicarlo, dado que se ven afectadas por otro tipo de condiciones, como es la dispersión de los programas; la falta de coordinación entre los distintos niveles de gobierno; la carencia de políticas para atender a pobres urbanos; intereses políticos, sociales y organizacionales; la nula consolidación de la generación de los ingresos para los más pobres; la falta de una garantía en el acceso de alimentos; y la falta de empleos bien remunerados.

El Estado Mexicano moderno, a lo largo del tiempo, ha emprendido una serie de reformas de carácter social. Luego de la Revolución Mexicana, la política social se dirigió hacia la población campesina y obrera. Arnaldo Córdova, en su libro La formación del poder político en México,[7] señala que la política social siguió una línea de masas cuyo objetivo esencial era conjugar la revolución social con la manipulación de las clases populares mediante la satisfacción limitada de demandas (tierras para los campesinos, mejores condiciones laborales para los obreros).

La nueva forma de llevar a cabo la política social es lo que permitió que entre 1929 y 1938 se crearan los cimientos de un sistema corporativo, que tenía sus bases en el Partido Nacional Revolucionario (PNR). Posteriormente, transformado el PNR en Partido de la Revolución Mexicana (PRM), éste coordinó y organizó los diferentes intereses de la sociedad en sindicatos. Córdova señala que el nuevo régimen, ya con el –en ese tiempo– hegemónico Partido Revolucionario Institucional –creado en 1946–, se fundó en un sistema de gobierno paternalista y autoritario que se fue institucionalizando a través de los años,[8] tomando la política social como una práctica clientelista de patronazgo y favores, política que tuvo su sostén en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, específicamente en los artículos 3°, 27, 28 y 123.[9]

De 1940 a 1982 se llevó a cabo la consolidación de la política social como política de Estado, que no política pública. Cabe señalar que, dentro de tal periodización, la política de 1940 a 1970 se encontraba sujeta al modelo económico de industrialización por sustitución de importaciones,[10] el cual no logró una distribución equitativa del ingreso, porque desde la política social se apoyó a la población asalariada y a los sectores formales como las empresas, dejando de lado la atención a las zonas rurales que eran las que enfrentaban un grado mayor de pobreza.

[Esta fase] se caracteriza precisamente por el elevado estatuto que se le otorga al Estado de Bienestar y a la política social como un componente sistémico de un capitalismo revisado y renovado por la gran crisis de los treinta y la Segunda Guerra Mundial que le siguió. La Guerra Fría no hizo sino reforzar estas tendencias y convicciones [en México], donde a pesar de todo, lo que tenía prioridad incuestionable era la acumulación de capital y el crecimiento de la economía, más que la equidad o el bienestar.[11]

Es a finales de 1970 que surgieron las políticas de atención a la pobreza en México, aunque realmente fueron programas sociales y no una política social en sí, ya que cada programa se fue modificando conforme el sexenio presidencial en turno concluía. “Durante el gobierno de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) aparecen los primeros programas de administración de la pobreza en nuestro país. Dentro de un contexto de estancamiento económico y potencial inestabilidad política y social”.[12]

Prosiguiendo, el presente Estado mexicano ha necesitado organizarse a sí mismo obedeciendo a procesos de actualización traducidos en políticas públicas que puedan innovar la actuación gubernamental y transformar la capacidad estatal de financiamiento y asignación social de recursos, la cual tenga como objetivo impulsar el desarrollo humano y el bienestar social.

Por ello, una premisa básica es entender la política pública como:

1. a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones estructuradas en modo intencional y causal, por cuanto se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o resolver problemas cuya solución es considerada de interés o beneficio público; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la magnitud y tipo de interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y sectores de la ciudadanía; c) acciones que han sido decididas por autoridades públicas legítimas; d) acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos, civiles); y e) que dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y de la sociedad.[13]

Y por programa de política pública:

(…) un instrumento que tiene la ambición de coordinar e integrar una política pública determinada a nivel macro o metapolítico. De modo que se entiende por programa de políticas públicas no solamente una política –definida por sus objetivos y sus medios– sino un conjunto de políticas coherentes entre sí y que se refieren a una problemática particular. El programa de política pública comprende entonces la definición de las metas, de las estrategias y tácticas, los análisis prospectivos y retrospectivos (…), la coordinación de las diferentes medidas necesarias, las medidas de implementación y los mecanismos de evaluación.[14]

En tal tenor, la política pública puede significar –sin desconocer el carácter polisémico del concepto– la ejecución de una acción específica ante una situación social anhelada, por ejemplo, en la cuestión de la pobreza concebida como: “La incapacidad de un individuo o un hogar de satisfacer de manera digna y suficiente sus necesidades básicas en materia de alimentación, salud, educación, vivienda, transporte, recreación, servicios y tiempo libre”.[15]

Empero, el diseño y la implementación de políticas está sometido a las correlaciones de poder de los diversos actores políticos entendidos como unidades de decisiones-acciones responsables[16] y, mínimamente, en el dilema de realizar planificaciones racionalistas, con la pretensión de cambiar a la sociedad en su conjunto, presuponiendo poseer el conocimiento suficiente para diseñar modelos matemáticos que no únicamente explican cierta temática pública, sino que a la par le permiten al decisor transformar la temática según estime conveniente él y los técnicos que le guíen; o, en contraparte, planificaciones incrementalistas que, de acuerdo con Charles Lindblom, “es y debe ser el método usual de la toma de decisiones en política (…) normalmente no son posibles ni la revolución, ni el cambio político drástico, ni siquiera grandes pasos, planeados con todo cuidado”.[17]

Las políticas públicas, por consiguiente, se reconocen como un proceso de aprendizaje colectivo en donde las decisiones del gobierno tienen que integrar la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de la ciudadanía.[18] Ante esta situación, se necesita abundar en el enfoque teórico de la elaboración de las políticas públicas y su relación con el marco constitucional,[19] reconociendo las etapas que conforman tal elaboración, es decir, reconociendo la definición de la agenda, la delimitación del problema, el diseño de la política pública, su implementación y la evaluación de la misma, pues: “Se dice que una Constitución puede cambiar las cosas, pero, ¿cómo? Una constitución no sirve para hacer una carretera o una escuela, traer agua potable, ni curar a un enfermo; pero la Constitución tiene un profundo efecto sobre el funcionamiento del país y, en consecuencia, sobre la calidad de vida de sus ciudadanos”.[20]

Por lo que corresponde a este texto, al proyectarse hacia el análisis de la implementación de la política pública, se reconoce que los procesos de implementación de programas de políticas públicas en el espacio semi-urbano y urbano son un tema de complicada cognición, y compleja expresión, así como sistemática indagación, en prácticamente todos los países del mundo y de manera particular para el caso mexicano, puesto que cuando tal proceso político tiene la intención de atender o, todavía más, solucionar un problema social como lo es la pobreza, profundamente –aún– enraizada en los Estados Unidos Mexicanos, la situación se torna obnubilada.

En efecto, el problema de la pobreza concita variadas reacciones manifestadas en un continuo transitar de opiniones o tesis, desde las que reprochan a los programas para combatir la pobreza en México limitaciones que dimanan de imperfecciones en el diseño de éstos, hasta que la pobreza sea expresión de problemas estructurales asociados con el modelo neoliberal.

Por tal razón, han sido inarmónicos los posicionamientos concernientes a la comprensión conceptual de la pobreza, o si todo tipo de pobreza tiene que ser tratado como un problema social y de política pública, intentando ser erradicado en consecuencia.

Del mismo modo, frecuentemente se han escuchado las voces críticas por la insuficiencia o ineficiencia de los programas sociales ejecutados por el gobierno en turno, sin contar con un diagnóstico claro que mostrara con exactitud y precisión las razones del aparente fracaso de tales intervenciones, lo que de entrada evidenciaba un conocimiento fraccionado, incompleto o limitado de la fase de implementación de un programa de política pública, así como de su importancia en la construcción de los procesos de democratización.

Concerniente a los programas contra la pobreza en México, sus recursos han sido invertidos principalmente en alimentación y educación; no obstante, los resultados en el interior de las familias han sido diferentes, siendo necesario señalar que la mayoría de los estudios que han analizado dichos programas en su fase de implementación “se realizaron en áreas rurales y semiurbanas de alta marginación y se [carecía] de datos sobre áreas urbanas”,[21] lo que dejaba un vacío empírico, recientemente atendido.[22]

Diferentes investigaciones han verificado que no es de atípica ocurrencia que el déficit en el cumplimiento de los objetivos de una política pública o de un programa derivado de ésta se asienta en la ejecución de las actividades concretas que los burócratas de ventanilla (street-level bureaucrats) realizan en el desempeño de sus responsabilidades, así como en las características que presenta el programa de intervención como determinantes para el cumplimiento de sus objetivos, los elementos organizacionales de las entidades rectoras de las políticas públicas o programas de políticas públicas, o el marco de regulación –incluido el constitucional– que disciplina el actuar de los actores políticos y sociales, y su interrelación para el cumplimiento de lo proyectado, entre otras cuestiones.[23]

Con las anteriores líneas lo que ha perseguido la autora de este texto ha sido ubicar al(a) lector(a) en la importancia de los elementos señalados de los programas de la política social mexicana, y que, en apreciación de los actores involucrados, han sido una moneda de dos caras: “por un lado, los resultados de corto plazo incluyen una población infantil más saludable y jóvenes con mayores niveles educativos; por otro lado, las deficiencias en la prestación de servicios básicos en las áreas de salud y educación (…) tienden a socavar la meta fundamental de erradicar la pobreza”.[24]

Parte de los elementos anteriores quedarán trazados en un marco analítico que la que aquí expone presenta con una doble intención. En primer lugar, como premisa para el análisis de la implementación de un programa de política pública; y, en segundo lugar, para ser revisado como una plataforma que los diseñadores e implementadores de un programa de política pública pueden utilizar como prisma para asegurar el adecuado desarrollo del mismo programa.

Profundizando en el tema, de acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), todavía en 2010 el 51.3% de la población en México vivía en pobreza patrimonial, lo que implicaba que 57 millones de personas no tenían el ingreso suficiente para comprar alimentos, ni para invertir en servicios básicos de salud, educación, vivienda y vestido. El reporte de CONEVAL, “que data de 2010, indica que de los 112 millones de habitantes en el país, al menos 21 millones son pobres alimentarios, es decir, que no tienen ingresos suficientes para adquirir la canasta básica, la cual incluye una porción diaria de cereales, granos, cárnicos, frutas y verduras”.[25]

Continuando con el punto, el indicador de pobreza patrimonial formulado por el CONEVAL incluye la pobreza alimentaria y de capacidades, condición que obstaculiza el hacer gastos para servicios básicos de salud y educación. “Por lo que, en 20 años, el número de pobres de patrimonio en el país ha aumentado 20%, pues a principios de la década de 1990 había 46 millones de pobres, lo que en ese entonces era el 53% de los 81 millones de mexicanos que contó el censo del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi)”.[26]

Al respecto, los últimos cinco presidentes con que ha contado México, incluyendo al actual priista Enrique Peña Nieto que inició su mandato el 1° de diciembre de 2012, han expresado que una de sus prioridades es combatir la pobreza del país, y cuatro han sido los programas sociales implementados desde 1988 para atender el problema: 1) el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), implementado entre 1988 y 1994, y que “estaba dirigido a los pobres (41 millones, de acuerdo con la documentación oficial del programa) y especialmente a los pobres extremos (17 millones), tanto en zonas rurales como urbanos”;[27] 2) el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), implementado entre 1997 y 2000, “con el objetivo primordial de romper el ciclo vicioso de la pobreza intergeneracional”;[28] 3) el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Oportunidades), implementado entre 2000 y 2014, que tenía el objetivo de “romper el círculo vicioso de pobreza intergeneracional al ayudar a los pobres a desarrollar ‘capital humano’, con la esperanza de que los beneficiarios jóvenes puedan insertarse de manera más efectiva en los mercados laborales en el futuro”;[29] y 4) el actual Prospera Programa de Inclusión Social, que tiene como objeto:

(…) articular y coordinar la oferta institucional de programas y acciones de política social, incluyendo aquellas relacionadas con el fomento productivo, generación de ingresos, bienestar económico, inclusión financiera y laboral, educación, alimentación y salud, dirigida a la población que se encuentre en situación de pobreza extrema, bajo esquemas de corresponsabilidad que les permitan a las familias mejorar sus condiciones de vida y aseguren el disfrute de sus derechos sociales y el acceso al desarrollo social con igualdad de oportunidades”.[30]

Como ya fue dicho, los últimos cinco presidentes que ha tenido México han expresado que una de sus prioridades sería combatir la pobreza del país; sin embargo, al paso del tiempo, la decepción ha sido proporcional a la magnitud de la grandilocuencia con que fueron anunciados los programas de política social con que se supone se atendería la prioridad reconocida. Pese a ello, el rastreo de las causas de estos fracasos no se realiza –todavía– con la suficiente prontitud para enmendar los errores.

El que una política pública o un programa de combate contra la pobreza no den cabalmente los beneficios para los cuales están diseñados es motivo de alerta por muchas razones. “La primera de ellas es que se puede dejar a millones de niñas, niños, jóvenes y adultos sin la oportunidad de lograr aprendizajes significativos y sin la posibilidad de acrecentar su potencial humano”.[31] La segunda razón remite a que se demerita la percepción acerca del funcionamiento de la democracia como la más adecuada forma de organización entre los seres humanos, que toma su fundamentación posible en “el Imperativo que manda tratar a las personas como fines y no como medios, como sujetos y no como objetos (…), cualquier otro sistema las trataría como objetos”.[32] Merilee S. Grindle advierte que: “en las nuevas democracias de América Latina, si no se atiende la brecha de la implementación se puede debilitar la aprobación ciudadana del desempeño gubernamental, provocar decepción cuando las políticas prometidas no son efectivamente ejecutadas, o peor, llevar a un cinismo sobre la democracia en general”.[33]

En aras de contribuir a que la implementación de políticas se consolide como un campo de estudio propio y pueda indicar lecciones fundadas de política, este documento –como ya fue adelantado– lleva a cabo una aproximación teórica para el análisis del vínculo entre la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la implementación de la política social mexicana desde el Modelo de Administración de Sistemas de Richard F. Elmore.

Vale señalar que los programas de combate a la pobreza en los Estados Unidos Mexicanos han tenido distintos cambios, siendo de los más importantes el proceso de descentralización de funciones y la ampliación gradual de funciones, responsabilidades y recursos para la atención del problema a favor de los Estados y Municipios. “El anterior proceso de traslado de funciones y recursos hacia los estados y los municipios ha dificultado la coordinación institucional entre los tres niveles de gobierno, por lo que se prevén impactos en los beneficiarios”.[34]

Ahora bien, frente a los escasos resultados obtenidos en materia de atención a la pobreza en México, ha sido necesario cuestionarse acerca de cómo se han implementado los programas de la política pública social mexicana en los espacios locales semi-urbano y urbano.

En definitiva, conocer la respuesta a la anterior interrogante da pauta para verificar en qué medida tales programan fueron –y son– eficientes para contribuir a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza, impulsar la calidad educativa, asegurar el acceso al Paquete Básico de Salud, mejorar la alimentación y la nutrición de las familias beneficiarias del Programa; para, en última instancia, fomentar la igualdad de oportunidades, contribuir a la superación de la marginación social, aportar al desarrollo de capacidades de los integrantes de las familias beneficiarias y contribuir a la superación de las condiciones de pobreza de estas mismas familias. Todo esto sujeto al propósito superior de impulsar el desarrollo social y el bienestar social, considerando las características inherentes de los espacios locales semi-urbanos y urbanos.

Prosiguiendo, la que aquí escribe propone llevar a cabo el análisis de la implementación de los programas de la política pública social mexicana y su vínculo constitucional por medio de una de las propuestas conceptuales del investigador estadunidense Richard F. Elmore: el Modelo de Administración de Sistemas.

El MAS o, dicho de manera más precisa, Modelo de la Implementación como Administración de Sistemas (MIAS) se vincula con los rasgos esenciales presentes en los programas de política pública que se involucran o condicionan el cumplimiento de sus objetivos. Bajo este modelo la implementación, se entiende como un conjunto exacto de objetivos –cuyo inicial fundamento es la Constitución– que expresa puntualmente la intención primordial de la política establecida en determinado momento. Se vincula, por tanto, con la noción de eficacia y con la Teoría de la Elección Racional, por cuanto señala y explica los factores que se enlazan con la consecución de los objetivos de los programas de política pública, previamente formulados por los diseñadores de la política pública.

Retomando lo anterior, dentro del MIAS, la implementación de un programa de política pública se manifiesta en la asignación de las tareas, responsabilidades y medidas dadas a las diferentes instancias que se encuentran involucradas en el cumplimiento de los objetivos, en inspeccionar el desempeño del sistema y en realizar los ajustes internos necesarios para aumentar el grado de cumplimiento de los fines organizacionales, siendo esto un proceso dinámico.[35]

El MAS o MIAS considera que la implementación consiste en la delimitación coherente de los objetivos, los cuales deben contener de forma tácita los propósitos de la política. Consecutivamente, se determinarán a las áreas de carácter inferior sus tareas a realizar con el propósito de que dentro del sistema se cumpla con lo preestablecido en el programa a desarrollar, inspeccionando el trabajo del sistema y realizando la restructuración de las unidades donde se encuentre fallando la organización, con la finalidad de desarrollar un óptimo desempeño del cumplimiento de los objetivos para lograr el éxito del sistema organizacional.

Al final, el modelo en cuestión argumenta que el problema principal de la implementación es producto de la mala administración. Es decir, las políticas no han sido bien definidas en cuatro aspectos:

• las responsabilidades no han sido determinadas con suficiente claridad;
• las políticas no han sido bien especificadas;
• no se han especificado los resultados deseados;
• no se considera que las personas involucradas sean responsables de su desempeño.[36]

Por lo que el modelo parte de la hipótesis de que “la administración eficaz se origina en el comportamiento orientado a fines y maximizador de valores”.[37] Al mismo tiempo, ofrece alternativas de solución de los problemas de la implementación, propone la existencia de una autoridad denominada subsistema de administración, que tendrá la jurisdicción de realizar los cambios en las estructuras administrativas para adecuar su funcionamiento –considerando en esto cuestiones constitucionales–, y tomar las decisiones sobre la destitución de operadores, o contratación, o las diferentes soluciones a los problemas que se le presenten a lo largo de la implementación.

Por lo tanto, la finalidad del MAS o MIAS es cumplir las metas y consolidar un proceso de sub-optimización en la medida de lo posible, determinar a las áreas subordinadas el compromiso de dar resultados tratando de delegar a los operadores la designación suficiente de toma de decisiones individual para alcanzar los objetivos en el sistema.

Cabe señalar que algunos problemas a los que se enfrenta la sub-optimización es la selección de los criterios adecuados para elevar el desempeño de las unidades subordinadas, la valoración de las consecuencias y los derrames involuntarios del desempeño de una unidad sobre otra; es decir, en gran medida el comportamiento de los sistemas administrativos con correlación a la implementación de políticas públicas puede explicarse si se analizan los mecanismos de control y acatamiento organizacionales.

En tal sentido, algunas propuestas consideradas por Elmore y vinculadas al Modelo de la Administración de Sistemas son las de Herbert Kaufman,[38] Robert Anthony,[39] y Daniel Katz y Robert Kahn,[40] mismas que se presentan en el siguiente cuadro y que describen los tipos de control que existen en los sistemas al igual que sus limitantes.[41]

Cuadro 1. Propuestas vinculadas al Modelo de la Administración de Sistemas[42]

Herbert Kaufman	Robert Anthony	Katz y Kahn
El mecanismo propuesto por el autor lo nombró decisión prefabricada. Su hipótesis consiste en que las organizaciones pueden llegar a desarticularse si cada individuo del sistema administrativo establece sus propias reglas, por esta razón las organizaciones desarrollan maneras de tomar las decisiones en lugar de sus trabajadores, controlando todo el sistema en su conjunto para no dar oportunidad de soluciones. Para controlar la toma de decisiones desde el modelo de administración de sistemas se crean instructivos y reglamentos para controlar al personal operativo, la idea es que cuando tengan el reglamento en mano sea éste el que les proporcione las herramientas básicas para su desempeño laboral. Su conclusión es que los programas sociales suelen ser débiles cuando se administran intergubernamentalmente.	No todos los mecanismos de control son evidentes. Acentuó que el sistema de controles administrativos tiene que formase de tal manera de que se beneficien los operadores y los administradores. Es decir, la propuesta de Anthony  es que un control efectivo en el sistema organizacional lleve a la socialización. La aportación del análisis de la administración de sistemas es que los insumos obtenidos por parte de una organización ayudan a controlar el sistema administrativo de forma lineal y sin cambios.	En su trabajo estos psicólogos describieron que las unidades administrativas cuentan con subsistemas de mantenimiento para el reclutamiento, la indoctrinación, la socialización, la recompensa y la sanción, que son las herramientas de control y poder para dominar a las administraciones. En lenguaje llano esto significa que las organizaciones formales por encima de sus preferencias personales pongan las exigencias de sus funciones formales. El atractivo principal del modelo de la administración de sistemas es que puede ser fácilmente trasformado en un vínculo de preceptos sistematizados, que los investigadores de las políticas pueden a su vez precisar la manera en la que el transcurso de implementación alcance los objetivos previstos.

 

Continuando con el punto, desde la perspectiva del MAS la implementación requiere cuatro elementos principales para su funcionamiento:[43]

• Tareas y objetivos claramente especificados, que reflejen con exactitud la intención fundamental de la política.
• Un plan administrativo que asigne tareas y normas de desempeño a las unidades subordinadas.
• Un instrumento-objetivo que asigne tareas y normas de desempeño a las unidades subordinadas.
• Un sistema suficiente de controles administrativos y de sanciones sociales capaz de hacer a los subordinados responsables de su propio desempeño.

También el modelo en cuestión señala que las deficiencias en la implementación son el resultado de errores en la planeación, en la especificación y en el control. De tal manera que el análisis de la implementación consiste en encontrar o prever las fallas y en prescribir las soluciones pertinentes. Es decir, en el Modelo de Administración de Sistemas la implementación funciona si todos los participantes se comportan de acuerdo a las disposiciones –comenzando por las disposiciones constitucionales–.

Ahora bien, las categorías analíticas que vuelven observable lo propuesto por el MIAS son:

•  
• Eficiencia comunicacional.
• Condiciones del entorno.
• Complejidad o tratabilidad.

Así, una de las categorías a las que resulta pertinente acudir bajo la perspectiva del MIAS es el de recursos. Al respecto, Van Meter y Van Horn,[44] así como Rein y Rabinovitz,[45] señalan que la categoría recursos no se refiere de forma exclusiva a las disponibilidades monetarias de los programas o de la entidad responsable de su implementación –aunque tampoco desconocen el relevante papel que dicha disponibilidad monetaria tiene–, sino también a todas las fortalezas y capacidades que la organización encargada de la implementación del programa y los demás actores intervinientes pueden emplear en favor de sus intereses, acoplándolos con los objetivos del programa. Carlos Scartascini, Pablo T. Spiller, Ernesto Stein y Mariano Tommasi revitalizan la relevancia de los recursos en el cumplimiento de las acciones de implementación cuando señalan que: “la calidad de dicho proceso (…) dependerá de la medida en que los políticos tengan incentivos y recursos para invertir en sus propias capacidades”.[46]

Por consiguiente, y con base en la revisión de la literatura sobre implementación,[47] es posible identificar que entre los principales recursos con incidencia directa para el cumplimiento de los objetivos de un programa de política pública se hallan:

1. El recurso monetario, es decir, básicamente el presupuesto asignado al programa de política pública.
2. La saturación en la prestación de los servicios asociados al Programa; e, igualmente para otros casos, la descongestión de éstos.
3. Los incentivos aplicados a los actores intervinientes para facilitar la implementación. Los incentivos refieren a aquellas potenciales ventajas –incentivos positivos– o amenaza de desventajas –incentivos negativos– que impulsan o motivan a los actores –públicos o privados– a intervenir en un proceso de implementación de política pública o a modificar su comportamiento o discurso en determinado sentido dentro de dicho proceso, con la finalidad de que esas ventajas se vean concretadas o las desventajas no se hagan realidad en las transacciones o intercambios inter-temporales.[48]
4. La oportunidad o disociación entre autorización, asignación y desembolso de los recursos monetarios.
5. La credibilidad de los responsables de la implementación para imponerse.
6. La capacidad de los responsables de la implementación para imponerse.
7. El cumplimiento o no de los plazos establecidos para la realización de acciones.

Pasando a explicar la eficiencia comunicacional, es necesario señalar que, para la adecuada implementación de un programa de política pública es fundamental la comprensión exacta y fidedigna de su normatividad y sus objetivos por los responsables, a quienes compete su ejecución.

Acerca de la relevancia de la comunicación, Canel afirma que ésta es primordial en todo proceso político –y la implementación de una política pública es un proceso político–, entre otros aspectos, porque es fundamental para que las medidas políticas y ejecutivas resultantes de la toma de decisiones –expresadas en los objetivos y la normatividad de los programas– sean vinculantes en todos los niveles.[49]

Por consiguiente, la eficiencia comunicacional se propone que sea explorada para el análisis de la implementación de programas de política pública social a partir de los siguientes elementos:

1. La claridad con que los objetivos y las acciones por realizar fueron formulados hacia las(os) beneficiarias(os).
2. La exactitud con que son comunicados los objetivos del Programa hacia las(os) beneficiarias(os).

Vale señalar que estos elementos son –siguiendo a Martin Rein y Francine F. Rabinovitz– cardinales para que los contenidos del Programa no devengan en la ambigüedad, lo simbólico o lo poco importante.[50]

Ahora, una tercera categoría analítica que resulta pertinente para el análisis de la implementación de los programas de política pública social en el marco del MIAS es la de las condiciones del entorno, pues es insoslayable que las cuestiones políticas, económicas y sociales, ejercen una influencia determinante en el cumplimiento de los objetivos de todo programa de política pública, volviendo más complejo o viable el tratamiento de los problemas abordados. A partir de esto, y recuperando nuevamente las aportaciones de Van Meter y Van Horn,[51] se consideran relevantes los siguientes elementos:

1. Las condiciones socioeconómicas prevalecientes, sobre todo de las(os) beneficiarias(os).
2. La posición política de los responsables encargados de la implementación.

Centrando la mirada en una cuarta y última categoría analítica que resulta pertinente para el análisis de la implementación de los programas de política pública social y su vínculo con la normatividad constitucional en el marco del MIAS, ésta remite a la complejidad del problema, entendida como los aspectos específicos del problema que afectan la capacidad de las agencias encargadas de la ejecución para lograr los objetivos previstos; o, en otras palabras, por medio de este elemento se aprecian las características inherentes al fenómeno atendido por la política y sobre dicha plataforma se reflexiona acerca de la viabilidad de conseguir el cambio social pretendido por aquella.[52]

Hay que recordar que muchos de los problemas que presentan los programas de combate a la pobreza y cualquier política pública es que el proceso de implementación no responde a las expectativas plasmadas en la etapa de formulación; es decir, confirman que el gran paso, el gran puente unificador entre la teoría funciona ciertamente, pero en forma inadecuada, y en el mejor de los casos, parcialmente.

Hasta aquí la propuesta del MAS o MIAS de Richard F. Elmore, con un conjunto inicial de categorías que permiten apreciar –en parte– el vínculo entre la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos –un ordenamiento jurídico-normativo específico– y la implementación de la política social mexicana.

Dicho lo anterior, lo que queda, en un sentido de autocrítica, es reconocer –mínimamente– que el modelo citado tiene deficiencias, entre ellas: ignora por completo un elemento común a todos los casos de implementación de programas sociales, el federalismo. Independientemente de lo bien organizada que una instancia pueda estar, su capacidad para implementar programas con éxito depende, hasta cierto punto, de su habilidad para ejercer influencia sobre agencias que se encuentran en otros niveles de gobierno. Otra deficiencia es que el modelo no pretende describir la realidad, puesto que todas las proposiciones en las que se fundamenta son normativas, indican cómo deberían funcionar las organizaciones y no necesariamente cómo funcionan en la realidad.

En último lugar, por lo que a la aportación o la utilidad del Modelo de la Administración de Sistemas refiere, la misma reside en que dirige la atención hacia mecanismos –como la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para el caso mexicano– con los que cuentan los responsables de la elaboración de las políticas y los administradores de alto nivel para estructurar y controlar a los subordinados.

 

 

 

Bibliografía

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[1] Richard F. Elmore, “Modelos organizacionales para el análisis de la implementación” en Luis Fernando Aguilar Villanueva, La implementación de las políticas, Miguel Ángel Porrúa, México, 1993 [1978], pp. 185-249.

[2] Organización de las Naciones Unidas, Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe de 2013, Organización de las Naciones Unidas, Nueva York, 2013.

[3] OXFAM, Gobernar para las élites. Secuestro democrático y desigualdad económica. Informe de OXFAM, OXFAM, México, 2014.

[4] Oxfam es una confederación internacional de 17 organizaciones que trabajan en aproximadamente 100 países de todo el mundo para encontrar soluciones a la pobreza y lo que se considera injusticia en todo el mundo.

[5] OXFAM. Ibídem, pág. 4.

[6] Ibídem, pág. 2.

[7] Arnaldo Córdova, La formación del poder político en México, 3ª edición, Era, México, 1974.

[8] Ibídem, pág. 33.

[9] Ibídem, págs. 16-23.

[10] Darcy Victor Tetreault, “La política social y los programas para combatir la pobreza en México. ¿Oportunidades para quiénes?” en Estudios Críticos del Desarrollo, Vol. 2, Núm. 2, Unidad Académica de Estudios del Desarrollo – Universidad Autónoma de Zacatecas, Zacatecas, primer semestre de 2012, pág. 45.

[11] Rolando Cordera Campos, “Mercado y equidad: de la crisis del Estado a la política social” en Rolando Cordera Campos y Carlos Javier Cabrera Adame (coords.), La política social en México: tendencias y perspectivas, Facultad de Economía – Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2007, p. 48. Los corchetes son míos.

[12] Gabriela Barajas, “Las políticas de administración de la pobreza en México: ayer y hoy” en Foro Internacional, Vol. 42, Núm. 1, El Colegio de México, México, enero-marzo de 2002, p. 65. Los paréntesis son del original.

[13] Luis Fernando Aguilar Villanueva, “Marco para el análisis de las políticas públicas” en Administración & Cidadania, Vol. 3, Núm. 2, Escuela Gallega de Administración Pública, España, 2008, pág. 13. Los paréntesis son del original.

[14] André-Noel Roth Deubel, Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación, Aurora, Bogotá, 2002, págs. 46-47. Los guiones son del original y los paréntesis son míos.

[15] Art. 3, Fracc. XV, de la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal, G.O.D.F., 23-V-2000. Última reforma publicada en la G.O.D.F, 13-IX-2011.

[16] Ester García Sánchez, “El concepto de actor. Reflexiones y propuestas para la ciencia política” en Andamios. Revista de Investigación Social, Vol. 3, Núm. 6, Universidad Autónoma de la Ciudad de México, México, junio de 2007, págs. 199-216.

[17] Charles Lindblom, “Todavía tratando de salir del paso” en Luis Fernando Aguilar Villanueva, La hechura de las políticas públicas, Miguel Ángel Porrúa, México, 1996 [1979], pág. 227.

[18] V. Luis Fernando Aguilar Villanueva, “Estudio introductorio” en El estudio de las políticas públicas, Miguel Ángel Porrúa, México, 1992, pp. 5-74.

[19] V. Luis Fernando Aguilar Villanueva, “Marco para el análisis de las políticas públicas” en Administración & Cidadania, Vol. 3, Núm. 2, Escuela Gallega de Administración Pública, España, págs. 9-28.

[20] Internacional IDEA, ¿Por qué son importantes las Constituciones? (vídeo), Institute for Democracy and Electoral Assistence, Estocolmo, 11 de marzo de 2015. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=Kz0boxZ5co0

[21] Oscar Alfonso Martínez Martínez y Adolfo Rogelio Cogco Calderón, “El Programa Oportunidades y su aplicación en el Noreste de México. Un análisis desde la visión de los actores locales en el Área Metropolitana de Monterrey” en Arxius de Ciencies Socials, Núm. 20, Departamento de Sociología y Antropología Social – Facultad de Ciencias Sociales – Universidad de Valencia, Valencia, junio de 2009, pág. 63.

[22] V. María de Jesús López Salazar, La Nueva Estrategia de Políticas Públicas del Partido Acción Nacional: Estudio de caso sobre la implementación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, Delegación Tláhuac, Col. Miguel Hidalgo – Pueblo de Santiago Zapotitlán. 2000-2014 (tesis), Dir. Dra. Nivia Marina Brismat Delgado, Universidad Autónoma de la Ciudad de México, México, 2014.

[23] V. Pedro Alejandro Flores Crespo y Carolina Mendoza Cázarez, Implementación de políticas educativas. Los concursos de oposición y la Alianza por la Calidad de la Educación, Gernika / Universidad Iberoamericana, México, 2010.

[24] Darcy Victor Tetreault, ibídem, pág. 41.

[25] Tania L. Montalvo, “De Solidaridad a la Cruzada contra el Hambre: Oportunidades 2006” en CNN México (página Web), Expansión, México, 22 de enero de 2013, s/pág. Disponible en http://mexico.cnn.com/nacional/2013/01/22/oportunidades-2006

[26] Loc. cit. Los paréntesis son del original.

[27] Darcy Victor Tetreault, ibídem, pág. 50.

[28] Ibídem, pág. 53.

[29] Ibídem, pág. 43.

[30] Secretaría de Desarrollo Social, “Objeto, Misión y Visión” en Prospera Programa de Inclusión Social (página Web), Secretaría de Desarrollo Social, México, 2014. Disponible en https://www.prospera.gob.mx/Portal/wb/Web/objeto_mision_vision

[31] Pedro Alejandro Flores Crespo y Carolina Mendoza Cázarez, ibídem, pág. 11.

[32] Porfirio Miranda, Racionalidad y democracia, Sígueme, Salamanca, 1996, pág. 165.

[33] Merilee S. Grindle, “La brecha de la implementación” en F. Mariñez y V. Garza, Política pública y democracia en América Latina. Del análisis a la implementación, Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública – Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey / Centre d’Etudes et de Recherche Amérique Latine Europe / ESCP / EAP / Miguel Ángel Porrúa, México, 2009, pág. 34.

[34] Oscar Alfonso Martínez y Adolfo Rogelio Cogco Calderón, ibídem, pág. 60.

[35] Richard F. Elmore, ibídem, págs. 192-193.

[36] Ibídem, pág. 193.

[37] Loc. cit.

[38] Herbert Kaufman, The Forest Ranger: A Study of Administrative Behavior, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1960.

[39] Robert Newton Anthony, Planning and Control Systems: A Framework of Analysis, Harvard Graduate School of Business Administration, Boston, 1965.

[40] Daniel Katz y Robert Kahn, The Social Psychology of Organizations, Wiley, New York, 1966.

[41] Richard F. Elmore, ibídem, pág. 197.

[42] Elaboración propia a partir de Richard F. Elmore, ibídem, págs. 194-200.

[43] Richard F. Elmore, ibídem, pág. 199.

[44] Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn, “The policy Implementation Process: A Conceptual Framework” en Administration and Society, Vol. 6, Núm. 4, febrero de 1975, págs. 445-488. / Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn, “El proceso de implementación de las políticas. Un marco conceptual” en Luis Fernando Aguilar Villanueva, La implementación de las políticas, Miguel Ángel Porrúa, México, 1993.

[45] Martin Rein y Francine F. Rabinovitz, “La implementación: una perspectiva teórica. Entre la intención y la acción” en Luis Fernando Aguilar Villanueva, La implementación de las políticas, Miguel Ángel Porrúa, México, 1993.

[46] Carlos Scartascini, Pablo T. Spiller, Ernesto Stein y Mariano Tommasi; El juego político en América Latina; Banco Interamericano de Desarrollo; Washington D.C.; 2010, pág. 12. Los paréntesis son míos.

[47] V. María de Jesús López Salazar, op. cit.

[48] V. Carlos Scartascini, Pablo T. Spiller, Ernesto Stein y Mariano Tommasi; op. cit.

[49] V. María José Canel, Comunicación política. Una guía para su estudio y práctica, 2ª edición, Tecnos, Madrid, 2006.

[50] Martin Rein y Francine F. Rabinovitz, op. cit.

[51] Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn, op. cit.

[52] V. Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian, “Conceptual Framework. The implementation of public policy: A Framework of Analysis” en Effective Policy Implementation, University of California, E.U.A., 1981.