Una relación causa, efecto
Por Laura Patricia Rodríguez Martínez
Introducción.
Hace tiempo, dentro de un curso sobre corrupción, se planteaba un caso hipotético donde un estudiante hacía los trabajos de sus compañeros a cambio de dinero debido a que su madre se encontraba enferma y la familia en una situación de precariedad económica al grado de amenazar la posibilidad de continuar sus estudios. La conclusión fue “nada justifica la corrupción”; si bien es cierto que tales actos puedan concebirse como corruptos, el cuestionamiento que planteamos es ¿Hasta qué punto se puede criminalizar o no dicha conducta considerando la situación de vulnerabilidad de la persona?
No podemos ignorar la existencia de tales problemáticas, que salen de las esferas imaginarias y trastocan la realidad de nuestra sociedad. Por lo tanto, aunque parecieran ser un caso aislado, en un país que hasta el año 2018 tenía más de 52 millones de personas en situación de pobreza (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social [CONEVAL]), altos índices delictivos y violaciones a derechos humanos, no podemos atrevernos a descartar que en situaciones como esta la corrupción juega un papel distinto, pero a final de cuentas, parte de una estructura. Es preciso aclarar que no se busca en ningún momento justificar la corrupción, más bien se busca entender la forma en la que operan las redes que se forman por dicha problemática en base a los agentes que se involucran en la misma.
Violencia estructural y redes de corrupción
Siempre que hablamos de violencia, estamos hablando forzosamente de una dominación a través de un ejercicio de poder. Por otro lado, entendemos que la corrupción habla de un mal manejo de poder por lo que, aunque parecieran ser conceptos completamente distintos, existe una amplia relación entre ellos al momento en que se gestan ciertas relaciones.
Para iniciar nuestro estudio, es preciso aclarar que la idea de violencia estructural se gestó poco a poco, ante la necesidad de explicar las interacciones de las prácticas violentas en los diversos ámbitos sociales. Tal vez se pueda encontrar un significativo precedente en las explicaciones que los teóricos marxistas daban a la explotación y la marginación de los trabajadores, sin embargo, al dar demasiada importancia a las condiciones económicas, dejaron de lado otras explicaciones (Jímenez & Muñoz). Por otro lado, ha sido el investigador Johan Galtung quién más la ha explicado, difundido y hecho operativa para la mayoría de los investigadores sociales y humanos.
Galtung explicaba cómo este tipo de violencia engloba la pobreza condicionada estructuralmente (por ejemplo, cuando no se garantiza el acceso a bienes como alimentos, agua, vestido, vivienda, medicamentos y escolaridad); la represión política (cuando se vulneran derechos como los relativos a la libertad de expresión, de reunión, de movimiento, de protección jurídica, de movilización, de formación de la conciencia, al trabajo); y la alimentación (cuando hubiera obstáculos, evitables, a la satisfacción de necesidades tales como la de comprender las condiciones de la propia existencia, de comunidad, de compañerismo, de amistad, de solidaridad, de alegría, de dar significados a la propia vida, de tener algún tipo de comunicación con la naturaleza) (Jimenez & Muñoz)
Como vemos, esta violencia se categoriza como una forma de violencia invisible que tiene como causa los procesos de estructuración social (desde los que se producen a escala de sistema-mundo, hasta los que se producen en el interior de las familias o en las interacciones interindividuales), y no necesita de ninguna forma de violencia directa para que tenga efectos negativos sobre las oportunidades de supervivencia, bienestar, identidad y/o libertad de las personas (Galtung, 1996). Sin embargo, en muchas ocasiones sí contribuye a establecer todas las condiciones necesarias para que la violencia directa aparezca.
Dicho en otras palabras, esta violencia no es otra cosa que la consideración de ciertos mecanismos de ejercicio de poder causantes de procesos excluyentes en el que son privadas de una u otra manera las necesidades humanas básicas de las personas, implicando el reconocimiento de que la pobreza, desigualdad e injusticia, no son producto únicamente de las relaciones económicas, sino que también formas de opresión política, discriminación institucional y legislación excluyente de ciertos grupos sociales (La Parra & Tortosa).
Los efectos de la violencia estructural pueden ser muchos y muy variados a nivel individual y social, pero que a final de cuentas terminarán por formar lo que denominaremos jerarquías sociales, donde nuestra condición de vida depende del lugar que se ocupa dentro de la sociedad y de los esfuerzos que se hacen para cambiar de lugar en las relaciones de las que formamos parte. A medida que se obtiene más poder y mecanismos para lograr ejercerlo, se llega a un nivel mas alto de la jerarquía. Esto de ninguna manera es lo mismo que la determinación de una clase social, ya que se compone de otros factores que se relacionan entre sí, como el nivel económico, cargos de dirección públicos o privados, compadrazgos o relaciones con personas con algún tipo de poder o influencia sobre determinado espacio, la pertenencia a una categoría protegida, minoría o grupo vulnerable.
Resultará relevante para nuestro análisis, que las mismas características que definen la posición de una persona son las que influyen en determinar qué tanto se involucra un individuo en una Red de corrupción, ya sea un beneficio o perjuicio. Hay quienes consideran como causas de la corrupción la ausencia de normas, reglamentos, políticas y leyes; la debilidad de los sistemas de aplicación, control y supervisión; la falta de responsabilidad ante el público; la falta de transparencia; la falta de mecanismos de equilibrio entre los poderes del Estado; los monopolios del poder; salarios bajos, entre otros (La Parra & Tortosa). Sin embargo, no debemos confundir aquellos factores que colaboran o facilitan la corrupción y la creación de redes con las causas mismas, si bien estos factores son consecuencia de una estructura, como señalamos, no son la estructura en sí misma.
Para los efectos del presente estudio entenderemos como red de corrupción a aquella organización de personas que a través del aparato político de un determinado Estado desvían la gestión de lo público beneficiando principalmente a un grupo determinado, que actúa de manera dolosa.
Este grupo determinado no es otra cosa que un núcleo duro o central integrado por un conjunto reducido de actores que se desenvuelven en el sector público y en ocasiones actores que se desenvuelven en el sector privado, los cuales comienzan a mover el aparato político haciendo uso de las facultades que les otorgan la ley, pero con fines no legítimos. Se caracterizan por tener subordinados a su cargo, encontrarse en una posición privilegiada o con algunos beneficios para sí, así como medios a su favor que se derivan de los procesos estructurales. Resulta relevante considerar que una vez que se conjuntan estas características comienza su operatividad.
Posteriormente, esta operatividad se extiende por todo el entramado de cargos que de acuerdo a sus funciones, facultades, o posibilidades se vinculan con las finalidades de quienes dirigen la red.
Esto genera tres situaciones que recaen en la violencia estructural: primero, estas redes son tan grandes que tocan forzosamente las realidades de las personas, llegando incluso a hacerles partícipes sin que tengan idea clara del alcance de esta red. Un segundo efecto serían las víctimas directas que puedan existir. Y un último efecto puede ser que este entramado deja a los sectores más vulnerables en condiciones mucho más delicadas aumentando los índices de marginalidad, pobreza, discriminación y violaciones a los derechos humanos, convirtendolas en víctimas indirectas.
Es preciso aclarar que hablamos de un daño hacia los derechos humanos considerando la relación que pueda existir entre estos y la administración pública, la cual tiene el objetivo de satisfacer las necesidades de quienes conforman el Estado. Por lo tanto, la corrupción entorpece el buen trabajo administrativo desperdiciando los medios y recursos establecidos para lograrlo.
Es precisamente la estructura la que genera que se normalice la corrupción porque los hace partícipes a todos creando de esta manera una cultura. También podemos ver que las personas que quedan en mayor vulnerabilidad se encuentran susceptibles de cometer actos de corrupción debido a su condición. Tal es el ejemplo que se menciona al inicio del presente análisis, un estudiante que comete actos de corrupción debido a que necesita el dinero, y peligran sus estudios; es un estudiante al que las condiciones no le jugaron a su favor, pero que en otras circunstancias, probablemente, ni siquiera habría cedido.
Para ejemplificar lo antes mencionado podemos recurrir a casos conocidos a nivel nacional, como el caso de Javier Duarte Ochoa, a quien se le investigaba por un desvío millonario de 504 millones de pesos en el estado de Veracruz, y donde, según algunas notas que se dieron a conocer, empleados y funcionarios estatales denunciaron que fondos asignados a diversos programas se desviaban para usos distintos o simplemente desaparecieron durante el gobierno de Duarte. Algo que resultó realmente indignante fue descubrir que la Secretaría de Salud del estado otorgó tratamientos con agua destilada en lugar de quimioterapias a niños con cáncer, así como enormes compras de medicamentos caducados.
En este caso podemos identificar que una de las partes del núcleo duro fue Duarte, quien se acompañó de alrededor de 10 funcionarios públicos al frente de cuatro dependencias distintas (núcleo duro), donde se lograron entregar alrededor de 650 millones de pesos a un red de 22 empresas de maletín (The new york times, 2017) (segundo nivel de la jerarquía). Sin embargo, no fueron los únicos encargados, por ejemplo, en el sector salud hubo quien revisó almacenó y suministró el medicamento (tercer nivel de la jerarquía). Asimismo, vemos que existen víctimas directas que serían quienes recibieron los tratamientos, y como víctimas indirectas el resto de la población.
Con la creación del Sistema Nacional Anticorrupción se reformó el Código Penal para ampliar el catálogo de figuras típicas, que pueden ser sancionadas. Respecto a esto hay quienes aseguran que es insuficiente sancionar solamente a las “cabecillas”, pues no se está acabando con la red de corrupción y, por ende, no se puede arrancar el problema desde la raíz. Hasta cierto punto es cierto, pero es importante considerar que si el núcleo que maneja la operatividad del resto de la red, es investigado y por ende sancionado por actos de corrupción, la red se verá imposibilitada para seguir operando bajo su dirección; aunque existe un amplio riesgo de que continúe operando bajo otras cabecillas y que la red comience su operabilidad. Por esta razón resulta crucial que la ciudadanía a través de los organismos especializados productos del SNA se mantengan vigilando.
Medir los alcances de la corrupción es algo complejo, debido a que engloba diversas conductas siempre enunciadas, pero casi nunca bien definidas y tipificadas en la ley, y porque siendo conductas apartadas de la ley y merecedoras de un castigo, se practican a la sombra o de manera clandestina (Casar, 2015. p. 9)
Las teorías de la modernización consideran que la corrupción es el resultado del subdesarrollo, del dirigismo económico o de la falta de una llamada cultura de la legalidad. Sin embargo, ese planteamiento resulta incompleto, se sabe que existe una falta de cultural de la legalidad pero no puede colocarse en ella toda la responsabilidad cuando existe una violencia estructurada (Sandoval, 2016, pp. 119-152).
Resulta relevante que ninguna de las leyes que se promulgaron o reformaron tras el surgimiento del Sistema Nacional Anticorrupción establezcan alguna definición legal de lo que se consideran actos de corrupción, más que el Código Penal que establece conductas específicas.
Ante una ausencia de parámetros que definan la corrupción, los organismos que se encargan de la supervisión, sanción o elaboración de estrategias en esta materia se ven orillados a recurrir a otro tipo de definiciones siendo en muchas ocasiones conceptualizada como el abuso del poder confiado para beneficio privado (Transparencia Internacional). En otras ocasiones, se confunde la corrupción con conductas específicas tal y como sucedió en el 2004 en el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) donde era considerada como “el mal uso del poder público o de la autoridad para el beneficio particular, por medio del soborno, la extorsión, la venta de influencias, el nepotismo, el fraude, el tráfico de dinero y el desfalco” (PNUD, 2004, p. 2). Pero al considerar el problema como algo estructural deberíamos reconocer la corrupción como un concepto más amplio, por lo que proponemos seguir la definición que este mismo programa dio en el 2013: “el uso del poder para desviar la gestión de lo público hacia el beneficio privado”. Esto implicaría que (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito [UNODC] Unidad Administrativa Especial, 2016, p. 12):
- No se considere solamente una conducta, sino un fenómeno social que abarca gran variedad de conductas.
- No se restringe al sector público, ya que puede ocurrir en cualquiera de los sectores de la sociedad (incluido el sector privado).
- Parte de una “relación de poder o de confianza”, la cual deriva del rol que ocupan las personas dentro de la sociedad o dentro de un esquema organizado complejo (entidad pública, sociedad, grupo familiar, etc.). No depende del uso del poder, vinculado ello a grandes cargos con responsabilidades y poder de decisión, sino que se centra en la actividad que cada uno, alineado con el “rol” o las expectativas que se tienen frente al mismo, debe cumplir en la sociedad
- Se plantea la conducta orientada a la “obtención de un beneficio”, el cual no necesariamente debe contener un enfoque o elemento patrimonial.
- No se identifica con un delito. La corrupción es un “fenómeno” que integra variedad de conductas. Estas conductas, de acuerdo con el marco de referencia normativo de una sociedad, pueden tener una respuesta en el derecho penal, en el derecho administrativo o incluso una respuesta exclusivamente desde el reproche social;
- La definición no contrae ningún ingrediente o elemento subjetivo. Ello quiere decir que el acto de corrupción no siempre es intencional (aun cuando lo sean la mayoría) y puede derivar también de imprudencia, negligencia o impericia (culpa);
- La corrupción no está condicionada a la existencia de “condena” o “sanción” que así la declare;
Participación ciudadana y violencia estructural
México no se encuentra ausente en los intentos que hacen los Estados por combatir la corrupción, por lo que se han elaborado distintas estrategias como el Sistema Nacional Anticorrupción, que crea un Comité Coordinador encargado de la elaboración de la Política Nacional Anticorrupción (PNA) en el que señalan como causas persistentes de dicha problemática la prevalencia de impunidad en faltas administrativas y delitos por hechos de corrupción; los espacios de discrecionalidad excesivos, que propician la arbitrariedad y el abuso de poder en los entes públicos; la distorsión de los puntos de contacto entre las instituciones de gobierno y la sociedad; el débil involucramiento social en el control de la corrupción. Son precisamente estas causas las que se establecen en los 4 principales ejes de acción.
Como factores de riesgo se habla de la amplia facultad de discrecionalidad, del ingreso de personas al servicio público sin procesos adecuados de contratación, falta de profesionalismo, ausencia de actos preventivos dentro de las instituciones, ausencia de determinación de sanciones por actos de corrupción, la falta de instancia de control, y de transparencia. En cuanto a los organismos judiciales, se habla de la ausencia de investigación de casos o investigaciones realizadas incorrectamente que no permiten un verdadero esclarecimiento de los hechos. En lo que respecta a las asociaciones se habla de una falta de transparencia, así como en el sector empresarial se habla de la falta de autorregulación. Se menciona también que en la área educativa las materias como educación cívica y ética no contemplaban formación suficiente en temas de corrupción (Secretaría Ejecutiva SNA, 2020, pp. 14-15).
Resulta crucial que se aborden todas las áreas mencionadas y, más aún, que se involucre a la ciudadanía, lo cual dentro de la PNA resulta uno de los ejes principales. Pero no basta con la sola existencia de mecanismos, sino que también debe analizarse su accesibilidad y cuidar que estos solamente lleguen a grupos selectos y no a todos los niveles de las jerarquías sociales. Como vimos, ninguno de estos niveles está exento de cometer actos de corrupción, pero las motivaciones que orillan a ejercer dichas conductas y los beneficios que obtienen de las mismas, varían de acuerdo a las circunstancias y sus realidades.
Considerando que los grupos vulnerables pertenecen a los grados mas bajos de las jerarquías sociales, debemos hacer llegar la posibilidad de la participación ciudadana a ellos, recordando que la corrupción les afecta de manera más agresiva y merma el pleno ejercicio de sus derechos. Sin embargo, muchas de las estrategias que se han desarrollado en materia de corrupción se han dado a través de medios electrónicos. Tal es el caso de la creación de plataformas de internet que facilitan el acceso a la información. Incluso, cuando se realizó la consulta ciudadana para la elaboración de la PNA, ésta se realizó en línea, lo que limita a quienes no tienen los medios para costear una red o un equipo de cómputo o smartphone, así como a los que tienen que recurrir a un pago del servicio de renta limitada, como el ciber café.
Además, la mayoría de los espacios son ocupados por empresas del sector privado, por organizaciones no gubernamentales y por la academia, lo cual es sumamente importante, pero también es necesario comprender la visión del resto de la población acerca de los actos de corrupción. En este sentido, es de observarse que ninguna de las prioridades de la PNA, ni siquiera el eje número 4 (de participación ciudadana), abarcan alguna estrategia específica para los sectores poblacionales marginados; excluirlos no solo pareciera ser un acto antidemocrático, sino que violenta los derechos humanos.
Por otro lado, hemos observado que algunos mecanismos para la medición de la percepción de la corrupción como la Encuesta Nacional de Calidad e impacto Gubernamental (ENCIG), organizada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), cuentan con una metodología distinta y que llega a distintos grupos. Su naturaleza en sí misma no es una forma directa de participación ciudadana, pero los resultados son importantes y vitales para un conocimiento del panorama y que definitivamente influye en la elaboración estratégica y sobre todo a identificar distintas experiencias dentro de las redes de corrupción.
Por otro lado, nos parece muy relevante ver que la PNA extiende su entramado hasta el sector educativo, parece ser que cada vez se es más consciente de la importancia de tocar estos temas desde la educación básica. Esperamos que los esfuerzos en el sector educativo, no solamente se centren en formar una cultura de la legalidad, sino en explicar que la corrupción está presente de manera sistemática, y enseñar que existen mecanismos para sancionar los actos de corrupción, incluso dentro de sus propias escuelas.
Otra elemento importante que impacta en los estudiante de la educación pública y, sobre todo, de la educación básica, son los ejercicios democráticos y de participación ciudadana dentro de sus escuelas.
Conclusiones
Por mucho tiempo se han construido distintos conceptos acerca de la corrupción, que en su operabilidad siguen sin resultar funcionales. Comenzar a trabajarlo desde las estructuras podría ayudarnos a entender que no se trata de una problemática aislada ni de conductas que no tienen relación entre sí.
También resulta necesario estudiar la sociedad en la que vivimos y sobre todo los procesos que distribuyen el poder, y la forma en la que se ejerce, así como las diversas problemáticas sociales que nos atañen, puesto a que mientras tengan una relación unas con otras, no podemos analizarlas, estudiarlas crudamente como si dicha relación no existiera. Por esta razón es que el presente ensayo no es otra cosa mas que una nueva propuesta de análisis de la corrupción que pueda abrir la puerta hacia nuevos ajustes en las diversas estrategias de combate a dicha problemática.
El combate a la corrupción será siempre un camino largo, pero a medida que abarquemos con mayor profundidad la que parece ser la raíz de la problemática entendiendo la dinámica social, mayor será el avance y mayores los obstáculos para que quienes operan el núcleo duro de las redes de corrupción puedan adaptarse y evolucionar sus estrategias.
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Secretaría Ejecutiva SNA, Política Nacional Anticorrupción, 2020
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